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当前位置:澳门炸金花 > 新闻动态 > 行业资讯 土壤修复污染地方立法关键问题讨论 时间:2019-03-22 点击量:
《土壤法》明确了土壤污染的界定, 是指人为因素引起土壤特性的改变, 进而影响土壤功能和有效利用, 危害公众健康或者破坏生态环境的现象, 即高背景区域的土壤环境问题不属于土壤污染的范畴, 高背景区域土壤的界定、环境情况及其监管措施目前仍属空白。但是, 在实际中, 土壤污染高背景区域的识别、高背景土壤的风险管控及农产品种植环境安全等问题, 给地方推动土壤污染防治各项工作造成了巨大障碍, 呈现“不管有风险、监管无措施”的窘境。根据新颁布实施的《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准 (试行) 》 (GB36600—2018) , 地块土壤污染物超过筛选值, 但等于或者低于土壤环境背景值水平的, 不纳入污染地块管理, 而《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准 (试行) 》 (GB 15618—2018) 未对农用地高背景值情况进行说明, 两个国家标准未对高背景区域土壤的具体管控措施进行规范。今后, 待全国土壤污染状况详查完成后, 在摸清区域土壤环境质量整体状况后, 针对高背景区域土壤环境的监管问题将是一个新的课题。
3.2 土壤环境备案制度实施还需做好政策配套
《条例》草案提出了针对土壤污染调查评估、风险管控和修复效果评估等报告推行备案制度, 《土壤法》提出环保拆除、地块环境调查、修复方案以及修复效果评估等环节的主要结果需在环保等相关部门备案, 但未针对备案制度的法律边界及实施情形进行界定。备案, 又称行政备案, 是指向主管机关报告事由存案以备查考, 中国现行法律法规未有对行政备案的权威界定。相关文献表明, 行政备案是指行政机关为了加强行政监督管理, 依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料, 并将报送材料存档备查的行为。因此, 对于行政备案的基本法律特质, 业内基本一致的观点是行政备案是一个讲究形式审查和程序的法律行为, 申请人提供备案材料的作用是告知行政机关自己将要进行的某种行为和提供便于行政机关进行事后监督的依据, 行政机关对于备案材料仅仅具有形式审查的义务, 报送材料的真实性由申请人负责 。然而, 在实际的土壤污染防治工作中, 为了保障土壤污染有关材料的质量及决策的科学性, 各监管部门对备案材料多是进行实质性审查, 即对上报材料进行技术合理性评估, 并采用专家咨询等方式进行实质性审查, 赋予了备案行政许可的色彩, 违背了备案的本义。因此, 地方基于对土壤环境备案制度实施和事后监督管理的双重考虑, 还需做好有关政策配套, (1) 明确备案定位与目的。备案本质是一种公示, 而非行政审批, 申请人将需要进行的行为活动告知行政机关, 为事后检查监督提供资料或依据, 履行法定义务;备案实施机构不得实施行政许可和行政确认, 应以收集信息、存档备查、事后监管为目的。 (2) 明确备案程序、要求和审查方式。备案实施机构需进一步明确备案程序、期限、文件目录、备案文件范例等, 规定备案时限、审查内容及备案后反馈机制, 并在其公众网上公示。 (3) 规范备案后相关管理。针对备案归档、备案后监管等进行具体规范, 采用档案抽查、实地核查、责任倒查等方式, 履行完成行政备案的监管职能。
3.3 探索构建更加灵活的财产罚机制
《土壤法》针对违反土壤污染防治相关规定的行为, 明确了相应的行为罚和财产罚机制, 财产罚规定以固定额度罚款为主, 如第八十七条规定:“违反本法规定, 向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥, 以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等, 由地方人民政府生态环境主管部门责令改正, 处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的, 处五十万元以上二百万元以下罚款”。《条例》也延续了这一财产罚的法律责任制度, 针对监管部门、农业生产者、土壤环境重点监管单位、土壤污染者、环保拆除法律责任、第三方机构、责任主体、以及不履行污染治理责任等进行了规定, 设定了固定额度的罚则。实际中, 即使是最高罚款的二百万元也难以对造成的污染进行修复, 因此, 在土壤污染地方立法中, 探索将损害评估制度纳入罚款核算机制, 根据土壤污染情况和当地经济条件, 由第三方机构针对环境损害情况、修复成本等进行评估, 最终确定罚款额度 。另一方面, 土壤污染具有隐蔽性、滞后性和难修复性, 会导致后期污染土壤风险管控或修复费用大大增加, 采用单一固定额度的罚则存在明显不足。因此, 除固定额度罚款外, 充分考虑环境损害评估、污染过程收益及后期管理等因素综合进行罚款额度决策, 形成灵活且符合实际的财产罚机制, 是对现行法律的一大突破, 也更适合土壤这一特定介质。然而, 目前关于非固定额度的环保相关法律责任主要是针对“没收违法所得”和“突发环境事件造成的支付费用”, 二者需按照成本核算确定处罚费用, 由企事业单位和其他生产经营者承担, 而针对土壤污染造成的非固定额度法律责任设置, 尚较难突破。
4 结语
总体上, 面对土壤污染形势严峻以及相关工作基础非常薄弱的突出矛盾, 《土壤法》为土壤污染防治相关工作提出了建设性和针对性较强的制度方案, 广东省土壤污染防治地方法在承继国家上位法有关要求的基础上, 在源头预防、责任体系构建、联动监管及区域特异性管控措施方面进行了完善和创新。虽然《条例》在概念界定、管理体制上还不够完善, 但作为广东省土壤污染防治地方性法规, 具有一定的前瞻性、创新性和针对性, 彰显了地方立法水平的进步和提升, 颁布后将会为推进广东省土壤污染防治工作提供强有力的依据和保障。《条例》编制过程中的研究、探索和经验也可为中国土壤污染防治决策管理和土壤污染防治法律体系构建提供有意义的参考和借鉴。